Riesgos y oportunidades para España en el contexto de la lucha contra el cambio climático

A lo largo de las últimas décadas, las tecnologías de generación de electricidad eólica y solar fotovoltaica, no emisoras de gases de efecto invernadero, han experimentado una notable reducción de sus costes hasta el punto de convertirse en energías competitivas sin necesidad de subvenciones. Por otra parte, el hecho de que España se encuentre en una península y en la Europa meridional significa que estas instalaciones tienden a tener un número de horas de funcionamiento en nuestro país superior al que pueden tener en muchos de los países de la UE.

Ello ha llevado al Gobierno español a la convicción de que, para aprovechar dicha ventaja comparativa, nuestro país debe invertir en estas tecnologías más allá del umbral que resultaría si los generadores simplemente obtuvieran el precio del mercado eléctrico.  Para ello, el Gobierno prevé ofrecerles regulados (denominados contratos por diferencias o CfDs) por medio de los cuales el Gobierno (es decir, los consumidores) les garantiza sus ingresos. El Gobierno también considera que se deben construir nuevas interconexiones transfronterizas para exportar la máxima cantidad de electricidad e hidrógeno renovable posible y “aprovechar” así nuestra ventaja comparativa y crear riqueza.

Desafortunadamente, la premisa del Gobierno es errónea. Si el Gobierno promueve un nivel de inversión mayor que el que resultaría del mercado en ausencia de contratos regulados, el precio del mercado eléctrico se reducirá por debajo del coste de entrada de estas tecnologías, y los ingresos que obtendremos por la exportación de su producción eléctrica no cubrirá sus costes. La diferencia entre el ingreso obtenido por las exportaciones y el coste de las instalaciones se tendrá que financiar con recargos en las facturas de los consumidores españoles.  Es decir, si se promueve la inversión en renovables más allá del umbral que habría en ausencia de contratos regulados, el resultado será un incremento en nuestras facturas eléctricas y una transferencia de renta desde los consumidores españoles en beneficio de los consumidores de nuestros países vecinos. 

Ofrecer a los generadores contratos regulados mediante subastas presenta, sin duda, ventajas para los promotores de renovables, ya que, para promover la participación en dichas subastas, el Gobierno les exige avales reducidos.  Ello lleva a los generadores a aceptar precios inferiores a los que ofrecerían en un contrato bilateral con un consumidor o un comercializador en condiciones de mercado (mediante acuerdos de compra de energía o PPAs). 

El problema es que ese menor precio no se traduce en un menor coste para los consumidores ya que, si los avales son bajos en la subasta para promover la participación, los consumidores soportan mayores riesgos. Por ejemplo, si los precios de los equipos se encarecen con posterioridad a la adjudicación de los contratos (lo que ha ocurrido, de hecho, después de las primeras subastas REER), los generadores tienen la opción de renunciar a los avales antes que acometer una inversión que no van a poder recuperar con el precio que les fue adjudicado. Igualmente, optarán por incumplir si se equivocan a la hora de estimar los precios futuros de la electricidad en el mercado y el aval que pueden perder es inferior al valor presente del diferencial de precios que pueden ganar. En ambos casos, quien pierde es el consumidor pues, en la práctica, ha vendido una opción a los generadores a un precio inferior al que tendría en el mercado.

Los contratos regulados también reducen la liquidez en los mercados a plazo, pues los generadores cubiertos con contratos regulados ya no pueden ofrecer a los comercializadores contratos a plazo y con un precio fijo. Y entonces los comercializadores no pueden cubrir los riesgos que asumirían firmando contratos a precio fijo con consumidores finales. El resultado es una menor presión competitiva en el mercado minorista, una subida de los márgenes y un mayor coste para los consumidores.

Además, si el Gobierno firma contratos regulados, las decisiones sobre las tecnologías y la potencia a construir las tomarán los políticos y resulta poco probable que el resultado sea un mix tecnológico que coincida con el de mínimo coste.  De hecho, como ya se ha explicado, el Gobierno ya está planteándose sobre invertir en renovables, lo que obligará a los consumidores españoles a hacer frente al coste de las subvenciones asociadas a la energía renovable que se exporte.

La exportación de electricidad renovable subvencionada hacia el resto de los países de la UE también reducirá el atractivo de España como receptor de inversiones en sectores cuya descarbonización pasa por la electrificación y que, de otro modo, podrían estar interesados en aprovechar la ventaja comparativa que supone consumir electricidad en España a precios más competitivos que en otros países de la UE.

Como es evidente, todos estos problemas se agravarán cuanta más energía renovable se exporte, lo cual significa que incrementar la capacidad de las interconexiones de electricidad o incluso de hidrógeno no sólo no beneficia a España, sino que le perjudica.

La forma de materializar las ventajas comparativas de tener una energía eléctrica más barata en nuestro país no consiste en subvencionar la energía renovable o las infraestructuras de interconexión energética sino en eliminar las barreras que obstaculicen las inversiones de promotores (generadores e industriales) que decidan localizarse en España atraídas por dichas ventajas competitivas.

Por ejemplo, es necesario flexibilizar la planificación de las redes, gestionándola como un proceso continuo de revisión de los planes de inversión, en lugar de como un proceso que se elabora de manera rígida, en fechas concretas y con frecuencia plurianual.

Desafortunadamente, España está perdiendo oportunidades de instalar industrias que están mostrando interés por invertir en nuestro país simplemente porque el planificador es incapaz de prever cuántos puntos de conexión se necesitan y dónde han de localizarse. Cuando se encuentran sin puntos de conexión, los promotores industriales interesados en invertir en nuestro país no tienen tiempo para esperar a la siguiente revisión de la planificación; de manera que otros países de la Europa meridional con gobiernos más ágiles que el español son los que terminan beneficiándose de nuestro exceso de regulación e ineficiencia administrativa.  

Para aprovechar el potencial de electrificación, también deben eliminarse los cargos que actualmente gravan las facturas eléctricas de los consumidores (pues son sobrecostes que encarecen artificialmente una fuente de energía limpia y desincentivan la electrificación). También se deben imputar los costes de las redes de transporte y de distribución al término de potencia de las tarifas, porque el coste de las redes no se incrementa con su uso sino con la demanda máxima .

Por último, se debe acometer una reforma fiscal de la energía que establezca impuestos especiales proporcionales a las emisiones contaminantes de cada producto energético y no proporcionales (como ocurre con la fiscalidad actual) a la cantidad de energía consumida sin discriminar si ésta expulsa o no sustancias contaminantes a la atmósfera. De este modo, todas las fuentes de energía competirán en igualdad de condiciones y la descarbonización será lo menos onerosa posible para los consumidores de nuestro país.