El bono social como mecanismo de protección al consumidor vulnerable

España es de los pocos países de la Unión Europea en los que todavía existe una tarifa regulada de último recurso sin hoja de ruta para su eliminación. Se da la circunstancia de que en España esta tarifa está además indexada al mercado spot horario, trasladando la volatilidad del mercado mayorista al consumidor final.

La indexación de esta tarifa regulada al mercado de la electricidad estaba orientada a ofrecer al consumidor final una señal real de precio con el objetivo de que pudiera modelar su consumo y, de este modo, realizarlo eficientemente, adaptándolo en función de los precios que tiene la electricidad en cada hora del día. Sin embargo, la realidad es que esta indexación del PVPC al precio del pool implica que se traslada directamente a los consumidores acogidos a esta tarifa toda la volatilidad que se produce en el mercado.

Siguiendo las directrices de la Unión Europea, la regulación sobre las tarifas eléctricas está siendo eliminada progresivamente por parte de los distintos Estados miembro, pero todavía quedan 15 países de la Unión Europea (incluyendo a Francia, Italia, Portugal o España) en donde siguen existiendo este tipo de tarifas reguladas accesibles para el consumidor doméstico minorista. De estos 15 países, 5 de ellos (Reino Unido, Italia, Lituania, Rumanía y Eslovaquia) ya han establecido una hoja de ruta para retirar sus actuales mecanismos de regulación, incluso algunos han establecido fechas límite para eliminar la intervención pública en los precios eléctricos, como es el caso de Italia, que lo hará a partir de enero de 2023.

La Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo establece que, en enero de 2025, los Estados miembro habrán de presentar a la Comisión informes sobre la necesidad y proporcionalidad de las medidas de intervención pública, así como los progresos realizados para lograr una competencia efectiva entre los suministradores y la transición a unos precios basados en el mercado.

El bono social eléctrico en España se articula como una medida ex-post de regulación en el mercado eléctrico por parte del Estado, es decir, es un descuento que se aplica sobre una tarifa de la electricidad previamente establecida. Si bien la Directiva UE 2019/944 avala el uso de este tipo de medidas regulatorias, sólo lo hace bajo condición de que sea de aplicación únicamente a consumidores vulnerables y que sean medidas de carácter temporal, contrarias a la actual concepción del bono social español como tal.

En cuanto a la financiación que deben tener estas medidas de apoyo al consumidor vulnerable existen diferentes vías utilizadas por los Estados miembro. Concretamente, en España, el bono social de la electricidad se financia a cargo de todas las comercializadoras de energía en función de su número de clientes, según lo establecido por el Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, en el que se adoptó dicho criterio de reparto. Esta forma de financiación ha generado siempre cierto debate, ya que no está siguiendo la tendencia actual que existe en algunos de los principales países de Europa, como Francia e Italia, en los que los mecanismos de apoyo y ayuda al consumidor vulnerable se financian vía Presupuestos Generales del Estado (PGE) como una medida más de la política social del país.

En este sentido, a finales de 2021 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) anuló el sistema de financiación español de este descuento en el precio de la electricidad para colectivos considerados vulnerables por ser “discriminatorio” y, por tanto, incompatible con la normativa europea. La justicia europea considera que el régimen que estableció el Gobierno español para sufragar su coste conduce a una diferencia de trato entre las distintas sociedades que operan en ese mercado que no está justificada de manera objetiva. A esta sentencia se une la reciente del Tribunal Supremo, que el 31 de enero anuló el modelo de financiación del bono social de la electricidad, al entender que no se ajusta a la legislación europea y discrimina a unas empresas del sector eléctrico frente a otras. El Tribunal Supremo indica en su escrito que toma esta decisión, entre otras cuestiones, porque en otros países de la Unión Europea está establecido que ese coste lo sufraguen los PGE, mientras que en España se ha optado por hacer recaer esta obligación sobre algunas empresas del sector eléctrico.

España se encuentra en estos momentos en una posición desalineada con la que está definiendo la Unión Europea en relación con las medidas de protección para los consumidores vulnerables. En este sentido, es necesario recalcar que la intervención pública en los precios minoristas eléctricos debería limitarse exclusivamente a su afección a los sectores de consumidores vulnerables, eliminando progresivamente todo tipo de tarifa regulada de alcance más generalista, tal y como señala la Comisión Europea.

España necesita alinear sus mecanismos de protección al consumidor vulnerable eliminando la tarifa regulada de último recurso (PVPC) existente y definiendo una tarifa social, con un precio fijo reducido y financiada a través de sistemas no discriminatorios y con carácter de ayuda social, a la que se puedan acoger los consumidores vulnerables, sin sufrir cambios bruscos y continuos en el precio de la electricidad. Además, con el fin de concentrar las actuaciones en aquellos consumidores que realmente las necesitan y evitar mecanismos de ayuda distorsionadores, los criterios de acceso deberían ser estrictamente socioeconómicos, ateniéndose a indicadores como la renta disponible y desligados de aspectos como el consumo o coste de la energía.

La financiación podría articularse a través de distintas alternativas, como asociándola directamente a los Presupuestos Generales del Estado, financiándose a través de otros ingresos regulados del sector eléctrico, o distribuyéndolas de manera no discriminatoria entre el total de los agentes.